国务院办公厅5月13日发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》。《意见》明确“谁受益、谁补偿”的原则，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

近年来，各地区、各有关部门有序推进生态保护补偿机制建设，取得了阶段性进展。但总体看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

根据《意见》，到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。

将建立稳定投入机制

根据国务院的任务安排，在森林保护领域，我国将健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制，完善以政府购买服务为主的公益林管护机制，合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金。这项工作由国家林业局、财政部、国家发展改革委负责。

今年以来，沙尘暴屡屡侵袭北方地区。荒漠化防治成为社会关注的热点。

国家林业局去年底公布的“第五次全国荒漠化和沙化土地监测”结果显示，我国荒漠化和沙化土地面积分别占国土面积的1/4以上和1/6以上，成为我国最为严重的生态问题，防治任务艰巨。

《意见》提出，我国将开展沙化土地封禁保护试点，将生态保护补偿作为试点重要内容。加强沙区资源和生态系统保护，完善以政府购买服务为主的管护机制。研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施，切实保障相关权益。这项工作由国家林业局、农业部、财政部、国家发展改革委负责。

在水流领域，《意见》提出，在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。这项工作由水利部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、财政部、国家发展改革委负责。

此外，在耕地生态补偿方面，《意见》提出，完善耕地保护补偿制度。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。扩大新一轮退耕还林还草规模，逐步将25度以上陡坡地退出基本农田，纳入退耕还林还草补助范围。研究制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。这项工作由国土资源部、农业部、环境保护部、水利部、国家林业局、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责。

根据《意见》，我国将建立稳定投入机制。多渠道筹措资金，加大生态保护补偿力度。中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高均衡性转移支付系数等方式，逐步增加对重点生态功能区的转移支付。各省级人民政府要完善省以下转移支付制度，建立省级生态保护补偿资金投入机制，加大对省级重点生态功能区域的支持力度。

与此同时，国家将完善重点生态区域补偿机制。继续推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法;推进横向生态保护补偿。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。

记者注意到，《意见》明确提出“加快形成损害生态者赔偿的运行机制”，研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点;推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点。结合生态保护补偿推进精准脱贫。

建立横向生态补偿机制

草原是我国面积最大的陆地生态系统，各类草原面积近4亿公顷，占全国国土总面积的40%以上。草原既是畜牧业发展重要的生产资料，又承载着重要的生态功能。

根据《意见》，我国将扩大退牧还草工程实施范围，适时研究提高补助标准，逐步加大对人工饲草地和牲畜棚圈建设的支持力度。实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，根据牧区发展和中央财力状况，合理提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准。充实草原管护公益岗位。

“明确和强化草原生态补偿的政策目标，关键是要理解好草原生态保护和牧民生计之间的冲突和协调问题，需定位好牧民生计在草原生态补偿政策目标中的位置。”中国农业大学人文与发展学院教授、中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山说。

从2011年开始，国家在内蒙古等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励政策，2012年又将政策实施范围扩大到黑龙江等5个非主要牧区省的36个牧区半牧区县，覆盖了全国268个牧区半牧区县。这是建国以来在我国草原牧区实施的投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。

靳乐山介绍，调查发现47.9%的资金给了那些不需要减畜的牧户，减畜比例0%;5.5%的资金给了那些需要减畜也愿意减畜的牧户，减畜比例1.2%;46.6的资金给了那些需要减畜但只愿意部分减畜的牧户，减畜比例98.8%;预期能够实现的减畜比例仅为8.3%。“草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。”靳乐山说。

区域生态建设是京津冀协同发展的重要组成部分。13日发布的《河北经济蓝皮书》认为，“目前，京津冀区域政府主导下的生态补偿标准和方式有待改进。”

河北工业大学教授、京津冀发展研究中心常务副主任张贵表示，生态环境具有整体性的特点，牵一发而动全身。长久以来，为保证京津冀地区经济发展，保护京津两地的生态环境和水源地，河北投入了大量的财力、物力、人力，做出了巨大的让步与牺牲。

张贵介绍，当前，河北经济发展与绿色生态的矛盾日益突出，要解决京津冀区域生态环境问题，就必须使河北的经济发展与生态补偿相结合，进行京津冀的生态共建共享。只有这样，才能较少占用河北的经济发展资金，使河北对环境治理有更大的积极性，进而从根本上强化与巩固生态环境共建与治理的成果，实现京津冀经济与生态环境治理的可持续发展。

调查发现，京津冀三地的生态共建共享在补偿标准、建设机制等方面问题突出。生态补偿标准落差大，生态建设资金短缺。以工程造林为例，河北实行国家统一补偿标准200元/亩，但河北人工造林成本每亩达500元以上，条件较差的山区甚至每亩达2000元以上。北京人工造林每亩补偿最高达2万元，是河北的100倍;天津人工造林每亩补偿在2000元以上，是河北的10倍以上。

此外，目前，三地还仅限于水源保护、森林碳汇交易等小规模、小范围的局部合作，尚未根据实际形成全方位、高层次的生态补偿合作机制。

张贵介绍，从市场层面看，京津冀地区生态共建共享也存在问题：没有确定的价格补偿机制;没有完善的环境污染责任保险机制，导致企业污染治理风险加大，积极性不高;企业与社会参与有限，环保观念和自觉性缺失，造成补偿资金来源单一，生态补偿碳交易市场不活跃。

蓝皮书建议，京津冀地区应建立区域污染防治和生态保护联动机制，按照“谁受益、谁补偿、生态共建、资源共享”的原则，加快推动京津两地与河北之间建立横向生态补偿机制;设立生态环境保护基金，重点支持生态建设和环境保护等重大生态环保工程建设;推动建立环境容量分担机制，对于河北承接的京津两地产业转移项目或公共事业项目，按项目投资或利税分成比例分担能耗、煤耗和排污指标。建设区域生态体系，划定资源限线、环境底线和生态红线，在水资源、碳交易、大气污染和林业建设方面治、补、养同时进行。加快合作，引入排放权交易的市场机制。科学核算，制定合理的补偿标准。