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宏观杠杆率逐渐企稳 未来显性隐性债务可“合并监管”

2021年05月08日 00:00 来源:贝果财经

疫情影响下中国经济增速与财政收入的双双下降,使得2020年我国宏观杠杆率不断上升。根据中国人民银行调查统计司的测算,2020年我国宏观杠杆率比2019年上升23.5个百分点,增幅比上年扩大16.7个百分点。


伴随宏观杠杆率的上升,地方政府的债务风险得到更多关注。


中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚告诉《中国经营报》记者,当前背景下,政府降杠杆要以经济稳定发展为前提,不能不顾经济现实而采取刻意降杠杆的政策。“降杠杆的一个重要内容是将隐含在企业杠杆率中的政府隐性债务逐步剥离出来,使之回归到政府层面,然后在常态化监管中实现政府杠杆率的逐渐下降。”


杠杆率下降


5月1日,中国人民银行发布《近年来我国稳杠杆促增长取得显著成效》。文章指出,经初步测算,2021年一季度我国宏观杠杆率为276.8%,比上年末低2.6个百分点。


经历2020年不可抗力因素影响后,2021年我国宏观杠杆率的目标被定义为保持基本稳定。这一目标在3月15日召开的国常会上得到进一步重申。当日会议提出要“保持宏观杠杆率基本稳定,政府杠杆率要有所降低”。


在赵全厚看来,这一提法传递的信号是,今年宏观杠杆率将在财政收入明显好转的前提下,通过“分母的扩大”和“分子更有效地减少”两种举措,争取到2021年底使实际杠杆率低于《政府工作报告》预测的水平。


中国人民银行的数据显示,2020年我国宏观杠杆率为279.4%。央行分析指出,由于2020年初疫情发生,各国普遍采取积极的刺激政策应对经济衰退,从而带动了宏观杠杆率较快上升。


在中诚信国际举办的政府降杠杆研讨会上,中国社科院金融研究所副所长张明认为,目前地方政府债务腾挪的空间较为有限,从中长期来看,中央政府和商业银行是降低地方政府存量债务的主力。“因此要避免债务利率过快上升的情况,因为一旦债务利率上升,利息支出占GDP的比重就会进一步增加”。


数据显示,2020年政府负债率为45.8%,低于国际通行的60%警戒线。张明对此解释,对比我国45.8%债务率,美国联邦政府债务占GDP的比重超过120%,但美国仍然在实施大规模的财政刺激计划,其中一个重要的原因就是美国债务利率相对较低,联邦政府偿还利息的压力也较小。


反观我国的现状,近年来随着债务规模的不断增加,政府利息支出也呈现逐年增长态势。


财政部发布的数据显示,今年1~3月份,债务付息支出规模为1994亿元,同比增长27.4%。虽然债务风险整体可控,但地方债区域风险有所暴露,部分地方政府出现债务规模过大而财力不足的情况,未来存在偿债风险。


中共中央政治局4月30日召开会议,分析研究当前经济形势和经济工作。会议提出,要防范化解经济金融风险,建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制。


一位财税人士对此分析,对比3月份国常会要求,这次会议没有提“保持宏观杠杆率基本稳定”,但仍然强调要防范化解经济金融风险,而且提出建立主要领导负责机制,加强了政策的执行力。结合近期中央在多个会议中的表态内容,化解地方政府隐性债务风险仍是今年经济工作的一个重点。


剥离隐性债务


根据中国人民银行文章内容,今年一季度各部门杠杆率均出现不同程度的下降。其中,政府部门杠杆率为44.5%,比上年末低1.3个百分点,对于地方政府来说,积极财政政策背景下,政府杠杆率需要保持在什么样的区间?


赵全厚分析认为,政府杠杆率的合理区间应该因地制宜,但杠杆率到底多高,主要由政府履职水平、金融约束条件等因素博弈形成。如果政府在高杠杆率水平下能高质、高效履职,那么杠杆率水平可以相应提高。反之,如果金融机构和投资者不认可政府的高杠杆行为,那么地方政府高杠杆行为就会难以为继。


根据他的观察,目前“政府杠杆率”有显性和隐性两种理解方式,因此降低政府杠杆率,主要围绕显性和隐性两种不同的解决办法。


“对于显性杠杆率,目前主要采取‘做大分母’的策略,只要保证经济明显好于预期增长目标,政府显性杠杆率就会有所降低。如果经济发展可持续,那么GDP规模的增大和财政收入的增长也都会降低杠杆率。隐性债务则主要体现为融资平台公司的杠杆率,内容就是要剥离出去。”赵全厚说。


这种分析与上述财税人士的研究方法相通。


该人士认为,当前地方政府的显性债务基本已做到透明化,最难的是对隐性债务的界定和剥离。“未来中央需要将隐含在企业中的地方隐性债务逐步划分出去,这样才能真正清算地方政府债务规模,进而采取措施降低政府杠杆率。”


赵全厚建议,可以将政府显性债务和隐性债务“合并监管”,把政府隐性债务作为政府降杠杆的核心,实现隐性债务显性化。


按照中央经济工作会议和《政府工作报告》部署,今年预算安排的新增政府债务为7.22万亿元,剔除抗疫特别国债影响外,这一目标基本保持平稳。


受此影响,中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞认为,在疫后持续稳增长、降杠杆、防风险背景下,地方债作为显性债务将持续扩容,预计2021年底存量规模将超30万亿元,新增债和再融资债需求旺盛。


从新增债角度看,今年预算安排的3.65万亿元的新增专项债中,预计将有3万亿元投向基建领域,理论上可拉动5.5万亿元基建投资,债券对基建的撬动作用显著。

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